Ранее действующий Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 года № 1103-1 (ЗК РСФСР) предусматривал, что дачное строительство осуществляется на землях населенных пунктов.
15.04.1998 г. был принят федеральный закон от 15.04.1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений граждан» (далее – Закон), которым, в частности, было установлено, что:
- дачный земельный участок – это земельный участок, предоставленный гражданину или приобретенный им в целях отдыха (с правом возведения жилого строения без права регистрации проживания в нем или жилого дома с правом регистрации проживания в нем и хозяйственных строений и сооружений, а также с правом выращивания плодовых, ягодных, овощных, бахчевых или иных сельскохозяйственных культур и картофеля),
- выбор и предоставление земельных участков, осуществляется без учета того, относятся такие земельные участки к землям сельскохозяйственного назначения (СХН) или нет.
Новый Земельный кодекс РФ от 25.10.2001 г. № 136-ФЗ подтвердил возможность дачного строительства на землях СХН, установив в ст. 81 ЗК РФ порядок предоставления земельных участков гражданам и их объединениям для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства со ссылкой на Закон.
Целесообразно упомянуть, что федеральный закон от 24.07.2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», регулируя оборот земель СХН, не регулировал и не регулирует вопросы, связанные с возможностью или невозможностью использования земель СХН для возведения объектов недвижимости в целом. Кроме того, изначально законодатель установил, что действие этого закона не распространяется на земельные участки, предоставленные из земель СХН гражданам для индивидуального жилищного, гаражного строительства, ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, животноводства и огородничества, а также на земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями.
Оборот земельных участков, в том числе СХН, в 2000-х годах резко возрос. В связи с большим спросом на земельные участки появилась потребность внести изменения в земельное законодательство: был принят федеральный закон от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», который предусматривал, в том числе возможность перевода в другую категорию и земель СХН.
Стоит отметить, что указанный закон не установил запрет на перевод в земли иных категорий (с иным целевым использованием) даже некоторых сельскохозяйственных угодий в составе земель СХН (ст. 7 указанного закона № 172-ФЗ).
При этом в числе запретов на перевод в иную категорию установлено несоответствие испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования (к примеру, генплану поселения) и документации по планировке территории, землеустроительной документации.
Одним из возможных способов перевода земель СХН в иную категорию (как правило, в земли населенных пунктов) является установление или изменение черты населенных пунктов, поскольку земли СХН по определению находятся за границами населенного пункта (п. 1 ст. 77 ЗК РФ).
Но в целом процесс перевода земель СХН в иную категорию не быстрый и затратный.
Поэтому желающие приобрести земельный участок из земель СХН для последующего строительства на нем дач, жилых домов, иных объектов капитального строительства стали использовать более простую схему, а именно изменение разрешенного использования земельного участка.
Органы местного самоуправления (в основном сельских поселений) стали массово изменять разрешенное использование земель СХН с «для сельскохозяйственного использования» на другие виды разрешенного использования (ВРИ), не запрещающие строительство объектов недвижимости, не относящихся к объектам, используемым в целях сельскохозяйственного производства, в том числе, на ВРИ «дачное строительство».
Особый масштаб такие изменения ВРИ приобрели в Московской и Тверской области, что было основанием для прокурорских проверок и проверок со стороны Счетной палаты РФ (на настоящий момент в Московской области полномочия по изменению ВРИ ЗУ перераспределены с органами государственной власти МО и временно переданы органам местного самоуправления муниципальных районов (в соответствии с законами МО от 24.07.2014 г. № 106/2014-ОЗ, от 24.07.2014 г. № 107/2014-ОЗ)
Используемая органами местного самоуправления схема изменения ВРИ земель СХН (в том числе на «для дачного строительства») основывается на градостроительных нормах.
Так, в соответствии с ГрК РФ изменение одного ВРИ ЗУ и объектов капитального строительства на другой ВРИ осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов.
До 2010 года ЗК РФ не предусматривал возможные ВРИ ЗУ (норма о классификаторе ВРИ была введена в ЗК РФ Федеральным законом от 22.07.2010 г. № 167-ФЗ). Но и после введения в ЗК РФ нормы о классификаторе ВРИ ЗУ (п. 2 ст. 7 ЗК РФ), последний длительное время не утверждался федеральными органами.
Как предусмотрено п. 2 ст. 7 ЗК РФ, земли используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. При этом правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, а любой ВРИ из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.
Аналогичные нормы предусмотрены и ст. 37 ГрК РФ.
Зонирование территорий, осуществляемое в целях определения территориальных зон, для которых в правилах землепользования и застройки (ПЗЗ) определены границы и установлены градостроительные регламенты, предусматривающие, в том числе ВРИ ЗУ, по определению обусловливается наличием утвержденных ПЗЗ.
Однако разработка ПЗЗ и их утверждение потребовало немалого времени, причем в муниципальных образованиях ПЗЗ до сих пор не приняты. А главы администраций для предоставления ЗУ для дачного хозяйства без особых проблем изменяли ВРИ на землях СХН, устанавливая его «для дачного строительства» со ссылкой на указания Минэкономразвития, предусматривающие ВРИ для определения кадастровой стоимости (Приказ Минэкономразвития от 15.02.2007 № 39).
В соответствии с требованиями ст. 4 Федерального закона от 29.12.2004 г. № 191-ФЗ «О введении в действие градостроительного кодекса РФ», изменение ВРИ ЗУ при отсутствии ПЗЗ допускается с учетом публичных слушаний. Таким образом, основная задача при изменении ВРИ (при отсутствии утвержденных ПЗЗ) заключалась в успешных результатах публичных слушаний.
Некоторые главы администраций использовали вышеуказанные нормы как основание для изменения ВРИ ЗУ СХН на «дачное строительство» даже земель в составе сельскохозяйственных угодий.
Однако законодательно предусмотрено, что в отношении сельскохозяйственных угодий в составе земель СХНградостроительные регламенты не устанавливаются (п. 6 ст. 36 ГрК РФ), то есть в ПЗЗ не предусматриваются и ВРИ таких земель. Использование таких земель (сельскохозяйственных угодий) определяется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов, органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с федеральными законами (п. 7 ст. 36 ГрК РФ).
При определении использования таких земель, прежде всего, необходимо учитывать, что сельскохозяйственные угодья в составе земель СХН имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране (п. 1 ст. 79 ЗК РФ).
Президиум ВС РФ в своем Обзоре от 04.06.2014 судебной практики за 4-й квартал 2013 года разъяснил, что для земель сельскохозяйственных угодий в составе земель СХН градостроительное зонирование не осуществляется и виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства не устанавливаются, вследствие этого они не могут быть изменены. Запрет на установление градостроительного регламента исключает возможность использования указанных земель для застройки и последующей эксплуатации объектов строительства, а такжеприменение порядка принятия решений об изменении ВРИ ЗУ и объектов капитального строительства, предусмотренного п. 3 ч. 1 ст. 4 ФЗ от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации».
Иного федерального закона, регламентирующего использование земельных участков, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются и определяется порядок проведения зонирования территорий, не имеется, что означает невозможность изменения ВРИ ЗУ сельскохозяйственных угодий в составе земель СХН и действие принципа сохранения целевого использования данных земельных участков, закрепленного подп. 1 п. 3 ст. 1 Федерального закона от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».
В данном Обзоре ВС РФ ссылается на Стратегию национальной безопасности РФ до 2020 года, утвержденную УказомПрезидента РФ от 12 мая 2009 г. № 537, которой было установлено, что продовольственная безопасность России должна обеспечиваться путем предотвращения истощения земельных ресурсов и сокращения сельскохозяйственных земель и пахотных угодий (на настоящий момент вышеуказанная Стратегия утратила силу в связи с утверждением Указом Президента РФ от 31.12.2015 новой Стратегии, в которой в перечне мер обеспечения продовольственной безопасности также предусмотрено «повышение плодородия почв, предотвращение истощения и сокращения площадей сельскохозяйственных земель и пахотных угодий»).
По мнению ВС РФ, до принятия специального законодательства о зонировании территорий для сельскохозяйственных угодий установлен особый правовой режим, имеющий цель охранять указанные земли и не допускать выведения таких земель из сельскохозяйственного оборота, осуществления их застройки.
Как указывает в Обзоре ВС РФ, изменение ВРИ для сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения возможно только после перевода этих земель или земельных участков в составе таких земель из земель СХН в другую категорию. Данный перевод допускается в исключительных случаях, перечисленных в ч. 1 ст. 7Федерального закона от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую».
Аналогичные Обзору ВС РФ выводы были сделаны Мосгорсудом в Апелляционном определении от 02.12.2013 г. по делу № 11-36598.
При этом вывод о том, что изменение разрешенного использования земельных участков, в состав которых входят сельхозугодия, невозможно без изменения категории земель, а перевод земель, занятых сельхозугодиями, из земель СХН в другую категорию допускается только в исключительных случаях, был сделан еще ранее, например, в постановлении ФАС СЗО от 04.02.2013 г. по делу № А66-4809/2012.
Вывод суда о том, что оснований для изменения ВРИ для сельхозугодий без изменения категории земель (без перевода их в другую категорию в порядке, предусмотренном ФЗ от 21.12.2014 г. № 172-ФЗ) не имеется независимо от наличия положительных публичных слушаний по данному вопросу, сделан по результатам рассмотрения дела № А41-22759/13.
Вышеуказанные позиции были выражены судами до принятия федерального закона от 23.06.2014 г. № 171-ФЗ «О внесении изменений в земельный кодекс и отдельные законодательные акты» (далее – ФЗ-171, так называемая земельная реформа), основные положения которого вступили в силу с 01.03.2015 г.
В аспекте рассматриваемого вопроса следует отметить исключение из ЗК РФ статьи 81 ЗК РФ, предусматривающей предоставление земель СХН для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности, гражданам для ведения личного подсобного хозяйства, гражданам и их объединениям для ведения садоводства, огородничества и дачного строительства; исключение статей 12, 14 Закона, предусматривающих, соответственно, зонирование территорий для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений, выбор и предоставление земельных участков для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений.
Но неправильно полагать, что с исключением данных норм предоставление земельных участков из земель СХН для дачного хозяйства (речь не идет о сельхозугодиях) стало под запретом.
Стоит обратить внимание, что ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» по-прежнему не распространяется на земельные участки, предоставленные из земель сельскохозяйственного назначения гражданам для индивидуального жилищного, гаражного строительства, ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, животноводства и огородничества, а также на земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, что также дублируется в п. 7 ЗК РФ.
Предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, теперь регулируется базовыми нормами главы V 1. ЗК РФ, а Закон наряду с иными нормативно-правовыми актами теперь предусматривает лишь некоторые особенности предоставления земельных участков для ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства.
Более того, земельная реформа предусматривает возможность предоставления из государственной и муниципальной собственности земельных участков для дачного хозяйства не только дачным некоммерческим объединениям и их членам, но и иным юридическим лицам (подп. 2 п. 2 ст. 11.3., ст. 39.3., п. 5, подп. 4 п. 8 ст. 39.8., п. 10. ст. 39.8., п. 10 ст. 39.11 ЗК РФ), а также физическим лицам, не являющимся членами дачного объединения (статьи 39.3., 39.6., 39.18. ГК РФ).
Помимо вышеуказанного стоит обратить внимание на п. 4 ст. 79 ЗК РФ, который устанавливает, что именно такая часть сельхозугодий как особо продуктивные сельхозугодия могут быть в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации включены в перечень земель, использование которых для других целей не допускается.
При таких обстоятельствах сельскохозяйственные угодья (а они согласно определению земель СХН, данному ст. 78 ЗК РФ, являются основной частью земель СХН) подвергаются риску существенного сокращения (и не только в связи с дачным строительством).
Стоит обратить внимание, что за последние несколько лет на некоторых обширных земельных участках вне населенных пунктов, где недавно были пашни, сенокосы, пастбища, довольно быстро появились как грибы после дождя дачные (а то и коттеджные) поселки.
Согласно Закону Московской области № 75/2004-03 от 12.06.2004 г. «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения на территории Московской области» к особо ценным сельскохозяйственным угодьям относятся:
- сельскохозяйственные угодья, кадастровая стоимость которых превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу) более чем на 10 процентов;
- сельскохозяйственные угодья опытно-производственных подразделений научных организаций и учебно-опытных подразделений профессиональных образовательных организаций и образовательных организаций высшего образования, государственных сортоиспытательных станций и государственных сортоиспытательных участков;
- искусственно орошаемые сельскохозяйственные угодья и осушаемые земли со стационарными оросительными и закрытыми осушительными системами.
А использование особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий МО для несельскохозяйственных нужд, а также для целей дачного строительства, не допускается, за исключением случаев, установленных Федеральным законом от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую».
Если отсутствуют документы, свидетельствующие о том, что конкретные земельные участки (земли) относятся к сельхозугодиям, то появляется возможность искажения существующего землепользования (в том числе исключение сельхозугодий при установлении границ территориальных зон).
Отсутствие доказательств отнесения ЗУ к сельхозугодиям как правило, решает исход судебного разбирательства в пользу возможности использования ЗУ для дачного строительства.
В судебной практике отнесение земельного участка к сельхозугодиям из земель СХН подтверждается, например, соответствующим актом обследования земельного участка с участием представителей уполномоченных органов,заключениями компетентных органов, например, Минсельхозом и продовольствия МО (Сергиево-Посадский район Московской области – см. постановление Арбитражного суда Московского округа от 28.05.2015 по делу № А41-47009/14).
Между тем, земельный участок (который ранее действительно относился к числу сельхозугодий из земель СХН) после его использования под дачное строительство, вряд ли по прошествии нескольких лет ведения дачного хозяйства будет иметь полноценные признаки сельхозугодий.
В некоторых случаях доказательствами принадлежности (или не принадлежности) земель к сельхозугодиям могут быть получены из данных Росреестра.
В соответствии с Федеральным законом от 18.06.2001 № 78-ФЗ «О землеустройстве» землеустройство проводится в обязательном порядке, в том числе, в случаях выявления нарушенных земель (ст. 3). А в рамках изучения состояния земель в целях получения информации об их количественном и качественном состоянии могут осуществляться, в том числе,оценка качества земель, инвентаризация земель (ст. 9):
Оценка качества земель проводится в целях получения информации о свойствах земли как средства производства в сельском хозяйстве (ст. 12), а инвентаризация земель проводится для выявления, в том числе, используемых не по целевому назначению и не в соответствии с разрешенным использованием земельных участков.
То есть одним из доказательств отнесения земель к сельхозугодиям является результаты инвентаризации (если она проводилась). В рамках проведенной инвентаризации оформляется документация, включающая фиксацию, в том числе, категории земель разрешенного использования земельных участков.
В результате проведения землеустройства оформляется землеустроительная документация в виде тематических карт и атласов состояния и использования земель (ст. 19), которые в соответствии с постановлением Правительства РФ от 11.07.2002 г. № 514 утверждались Федеральной службой земельного кадастра России и ее территориальными органами.
Для получения сведений из государственного фонда данных (материалы оценки качества земель, инвентаризации, тематических карт и атласов состояния и использования земель необходимо обратиться с соответствующим заявлением по форме, утвержденной Приказом Минэкономразвития РФ от 14.11.2006 г. № 376 в Росреестр, который стал правопреемником Федерального агентства кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимости) в части организации проведения землеустройства и ведения государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства (в соответствии с пп. 5.1.11., 5.2.2. «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии», утвержденным постановлением Правительства РФ от 01.06.2009 г. № 457).
К примеру, приведенные сведения из государственного фонда данных легли в основу мотивировочной части Апелляционного определения Мосгорсуда от 02.12.2013 г. по делу № 11-36598, были использованы при рассмотрении дела № А41-59384/13 десятым Арбитражным апелляционным судом в постановлении от 14.04.2014 г.
Местные власти крайне редко отменяют свои распоряжения о предоставлении земельных участков из земель СХН для дачного хозяйства или об изменении ВРИ этих участков с «для сельскохозяйственного производства» на «для дачного хозяйства» («дачного строительства») по причине отнесения этих земель к сельхозугодиям.
Тем не менее, такие случаи имеются и становятся предметом рассмотрения в рамках признания таких «отменяющих» постановлений недействительными. Как пример – постановление ФАС МО от 01.04.2013 г. по делу № А41-25039/12, в котором рассматривалась правомерность принятого постановления главы сельского поселения Белавинское Орехово-Зуевского района МО, которым отменено постановление об изменении ВРИ земельного участка из земель СХН с ВРИ «для сельскохозяйственного использования» (сельхозугодия) на ВРИ «для дачного строительства».
Несмотря на то, что порядок изменения ВРИ был соблюден, в том числе, в отношении проведения публичных слушаний, и несмотря на результат публичных слушаний (за изменение ВРИ), суд согласился с позицией администрации сельского поселения, что оснований для такого изменения ВРИ ЗУ не имелось и что постановление отменено главой в соответствии с действующим законодательством.
Стоит также упомянуть о том, что требования о признании незаконным акта муниципальных властей об изменении ВРИ на «для дачного строительства» инициируются также прокуратурой.
Например, администрация Клинского района МО в связи с протестом Клинской городской прокуратуры отменила свое ранее принятое постановление об изменении ВРИ земель СХН с «для сельскохозяйственного использования» на «для дачного строительства». Суд отказал заявителю в признании незаконным вышеуказанного нового постановления администрации.
Целесообразно обратить внимание, что помимо риска отмены незаконно принятого акта об изменении ВРИ существует риск признания сделок по распоряжению земельным участком с незаконно установленным ВРИ недействительными. Так, по иску прокуратуры было признано незаконным и отменено постановление главы муниципального района о предоставлении за плату земельного участка для дачного строительства, а также признаны незаконными и ничтожными последующие сделки по купле-продаже этого земельного участка (дело № № 33-29205/15).
Мособлсуд 30.11.2015 г. оставил решение суда первой инстанции без изменения.
Стоит заметить, что сведения в ГКН не подтверждают тот факт, что муниципальный акт об установлении ВРИ был принят в соответствии с действующим законодательством.
В рамках судебного разбирательства по делу № А41-7079/13 кассационная инстанция, вторично рассматривая указанное дело, в постановлении от 06.11.2014 г. отказала заявителю в иске обязать ТУ Росимущества МО зарегистрировать допсоглашение, согласно которому из ранее предоставленного в аренду земельного участка площадью 49 000 кв. м. с ВРИ «для дачного строительства» из земель СХН выделялось более 20-ти ЗУ с аналогичным ВРИ.
Примечательно то обстоятельство, что по результатам судебного дела суд пришел к выводу, что изменение ВРИ с «для сельскохозяйственного производства» на «для дачного строительства» не соответствует закону, не подлежит регистрации допсоглашение к договору аренды (ДС № 3), которое предусматривает выделение (образование нескольких) ЗУ с установлением того же ВРИ, который имел ЗУ до выделения.
Между тем, предыдущее допсоглашение (ДС № 2), установившее новое ВРИ на основании принятого несколько лет назад постановления главы городского поселения Одинцово Одинцовского района об изменении ВРИ с «для сельскохозяйственного производства» на ВРИ «для дачного строительства», как и само постановление главы, осталось неизменным.
На публичной кадастровой карте все вновь образованные земельные участки имеют ВРИ «для дачного строительства». Как указал суд – незаконно принятого ВРИ.
А пока… кто-то покупает земельный участок и строит на нем дом, не догадываясь о том, что земля под дачное строительство была выделена незаконно, и, следовательно, в некоторых случаях есть риск признания сделки по приобретению недействительной.
Автор статьи:
Алексей Родин, старший юрисконсульт ЗАО «Альта Виа»
