В рамках данного информационного сообщения его автор имел цель проинформировать о новой судебной практике рассмотрения дел, связанных с применением норм земельного законодательства, а также Градостроительного кодекса (в части градостроительного зонирования и планировки территории), а также обратить внимание на некоторые имеющие в последнее время место судебные споры по требованиям о признании недействительными сделок с земельными участками, заключенных уполномоченными лицами государственных и муниципальных органов.
Характерно то, что некоторые из сделок, вопрос о недействительности которых был предметом рассмотрения в судебных инстанциях, не оспаривались на момент их заключения, легитимность решений уполномоченных органов на момент их принятия не подвергалась сомнению со стороны правоохранительных органов, более того, сделки регистрировались Росреестром (то есть проводилась их тщательная юридическая экспертиза регистрирующими органами), органами кадастрового учета осуществлялся кадастровый учет в отношении земельных участков.
Еще один немаловажный момент – требования о признании недействительными сделок с земельными участками или отмена ненормативных актов о предоставлении земельных участков или ненормативных актов по градостроительному зонированию в рассматриваемых спорах инициировались как прокуратурой, так и непосредственно самим уполномоченным органом, принявшим соответствующий ненормативный акт.
Учитывая, что рассматриваемые споры затрагивают интересы, в том числе, застройщика, которому для преодоления «административного барьера» зачастую приходится использовать немалые финансовые ресурсы, все более важной становится необходимость тщательной экспертизы «чистоты сделок» с земельными участками.
Учитывая, что земельный и градостроительный кодекс не являются для большинства аудитории «настольной книгой», в целях более простого понимания рассматриваемых вопросов автор сообщения посчитал целесообразным до описания судебной практики пояснить некоторые термины и раскрыть их суть. Для удобства понимания отдельных позиций судов приведены краткие обзоры ситуаций, которые читатель может опустить.
Отмечу, что все более вопросов судебной практики по сделкам с недвижимостью так или иначе связано с таким понятием, как «вид разрешенного использования». Поэтому начать данное сообщение целесообразно именно с вопроса: что такое вид разрешенного использования, и какие правовые последствия с ним связаны.
Законодатель не дает четкого определения данному термину, однако, исходя из нормы ст. 1 ГрК РФ, следует, что виды разрешенного использования являются составной частью градостроительного регламента, поскольку последний представляет собой совокупность видов разрешенного использования, устанавливаемых в пределах границ конкретной территориальной зоны. В свою очередь, законодатель определил, что территориальной зоной является зона, для которой в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.
С точки зрения формальной логики налицо нарушение одного из правил определения, а именно: определение не должно содержать в себе круга (определяемое понятие не должно определяться через такое понятие, которое само становится ясным посредством определяемого понятия). Но, учитывая, что в последнее время разработчики нормативно-правовых актов не только пренебрегают правилами формальной логики, но и порой допускают тавтологию и иные стилистические ошибки, попытаемся раскрыть определяемые понятия, сопоставляя их с иными статьями кодексов.
Так, в соответствии со ст. 85 ЗК РФ градостроительный регламент (то есть совокупность видов разрешенного использования в пределах территориальной зоны) определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений.
Аналогичная формулировка функции градостроительного регламента предусмотрена и ст. 36 ГрК РФ.
Статья 35 Гр К РФ и ст. 85 ЗК РФ выделяют следующий перечень территориальных зон:
- жилые;
- общественно-деловые;
- производственные;
- инженерной и транспортной инфраструктур;
- сельскохозяйственного использования;
- рекреационного назначения;
- особо охраняемых территорий;
- специального назначения;
- размещения военных объектов;
- иные виды зон.
Градостроительные регламенты устанавливаются с учетом, в том числе, фактического использования земельных участков; при этом они не устанавливаются для земель лесного фонда, земель, покрытых поверхностными водами, земель запаса, земель особо охраняемых природных территорий, сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, земельных участков, расположенных в границах особых экономических зон.
Границы территориальных зон и градостроительные регламенты включаются в документ, называемый правилами застройки и землепользования. Это очень важный документ. Он утверждается нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов РФ – Москвы и Санкт-Петербурга с учетом результатов публичных слушаний и содержит, помимо прочего, карту градостроительного зонирования (зонирование территорий муниципальных образований для определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов), положения об изменении видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.
ФАС Западно-сибирского округа в своем постановлении от 28.06.2013 г. по делу № А67-5719/2012 таким образом определил термин вид разрешенного использования:
«В силу положений статей 30, 32, 37 ГрК РФ вид разрешенного использования земельного участка представляет собой конкретную деятельность, осуществляемую землепользователем на предоставленном ему участке, то есть разрешенное использование земельного участка, основанное на зонировании территории, заключается в определении конкретных видов деятельности, которая может вестись землепользователем на предоставленном ему земельном участке.»
Один из основных критериев зонирования – каждый земельный участок должен принадлежать только к одной территориальной зоне (п. 4 ст. 30 ГрК РФ и п.2 ст. 85 ЗК РФ)
ГрК РФ устанавливает следующие виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства:
– основные виды разрешенного использования;
– условно-разрешенные виды использования;
– вспомогательные виды разрешенного использования (могут только дополнять основные виды разрешенного использования и условно-разрешенные виды использования и осуществляться совместно с ними)
Законодатель не дает определения каждому из видов разрешенного использования, в том числе не конкретизирует содержания условно-разрешенных видов использования.
Основное отличие условно-разрешенного вида использования в том, что для него необходимо получение разрешения, причем по общему правилу – на основании результатов публичных слушаний, проводимых в соответствии с уставом муниципального образования (нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования).
Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства выбираются правообладателями самостоятельно без дополнительных разрешений и согласований.
_________________________________________________________________________
Следует отметить следующее. Поскольку большая часть земель населенных пунктов находится в государственной и муниципальной собственности, выбор (согласование) правообладателями – арендаторами земельных участков видов разрешенного использования этих участков, как правило, подтверждается заключением договора аренды земельного участка. Такой подход сформировался судебной практикой (например, Постановление ФАС Западно-сибирского округа от 25.06.2013 по делу № А75-7318/2012, Определение ВАС РФ от 24.04.2013 № ВАС-1756/13).
______________________________________________________________________________
Но изменение одного вида разрешенного использования на другой вид такого использования принимается на основании решений соответствующих уполномоченных органов и осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов. До принятия правил землепользования и застройки, но до определенных Законом «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» конкретных дат (для Москвы и Московской области – до 31.12.2014 г.) решение об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования принимается главой местной администрации с учетом результатов публичных слушаний (есть исключения, не отраженные в данном сообщении)
_________________________________________________________________________
Целесообразно отметить, что вышеуказанное Определение ВАС РФ от 24.04.2013 № ВАС-1756/13 в ходе рассмотрения довольно распространенного дела об изменении вида разрешенного использования земельного участка сформировало весьма интересную позицию: «Общество, являясь арендатором, не может обязать Комитет, выступающий арендодателем, изменить вид разрешенного использования арендованного земельного участка»
Но окончательное решение по данному делу еще не принято – дело передано для пересмотра в порядке надзора в Президиум ВАС РФ.
__________________________________________________________________________
Ситуация:
Общество, став в порядке переуступки прав и обязанностей по договору арендатором находящегося в государственной собственности земельного участка, обратилось в Комитет по управлению имуществом с просьбой об изменении вида разрешенного использования земельного участка (с вида «для эксплуатации временной автостоянки» на «для размещение административных и офисных объектов»), на что Комитет ответил отказом. Считая отказ незаконным общество обратилось в суд. В порядке ст. 49 АПК РФ общество уточнило предмет иска – испрашиваемый вид разрешенного использования заменен на «для строительства административно-офисного здания.
Суды трех инстанций требование общества о признании незаконным решения Комитета удовлетворили, исходя из следующего:
– любой основной вид разрешенного использования из предусмотренных выбирается из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается правообладателем самостоятельно без дополнительных разрешений и процедур согласования;
– ранее были утверждены правила землепользования и застройки муниципального образования, составной частью которого является градостроительный регламент, определяющий в перечне видов разрешенного использования зоны, в которую входит вышеуказанный земельный участок, такой вид разрешенного использования как «для размещения административных и офисных объектов».
Однако ВАС указал следующее.
Поскольку между обществом и Комитетом заключен договор аренды земельного участка и общество обращалось к Комитету об изменении вида разрешенного использования, ссылаясь на реализацию своих прав, предусмотренных положениями договора аренды, устанавливающих, что арендатор обязан использовать земельный участок в соответствии с разрешенным использованием, а также, что все изменения и/или дополнения к договору оформляются дополнительными соглашениями, то это свидетельствует о том, что общество обращалось к Комитету не как к органу власти, осуществляющему возложенные на него публичные функции, а как к арендодателю и субъекту, уполномоченному распоряжаться спорным земельным участком, то есть в рамках гражданских правоотношений, вытекающих из договора аренды. Рассмотрев требования общества по правилам главы 24 АПК РФ (рассмотрения дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц), нижестоящие суды нарушили нормы процессуального права.
Приняв права и обязанности по договору аренды, общество, как арендатор, выразило свое согласие на использование земельного участка в соответствии с одним из видов разрешенного использования, предусмотренных правила землепользования и застройки, тем самым реализовав свое право, предусмотренное п. 3 ст. 85 ЗК РФ (ВАС не сослался на нормы ГрК РФ, однако п. 3 ст. 85 ЗК аналогичен во многом и п. 4 ст. 37 ГрК РФ: основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства выбираются правообладателями самостоятельно без дополнительных разрешений и согласований). Согласно ст. 424 ГК РФ условия договора определяются по усмотрению сторон (свобода договора); согласно статьям 450, 451 ГК РФ договор может быть изменен по соглашению сторон или по требованию одной из сторон в судебном порядке; допускается изменение договора в связи с существенным изменением обстоятельств.
Общество, являясь арендатором, не может обязать Комитет, выступающий арендодателем, изменить вид разрешенного использования арендованного земельного участка. В рассматриваемом случае у Комитета как арендодателя отсутствует обязанность изменять вид разрешенного использования по требованию арендатора, в том числе, в судебном порядке.
Кроме того, обращение общества с требованием об изменении вида разрешенного использования на вид «для строительства администртивно-офисного здания» по существу направлено на обход процедуры торгов.
Целесообразно отметить, что немалое количество споров, в которых принимают участие хозяйствующие субъекты, связано с изменением разрешенного использования земельных участков. С чем это связано?
Вот некоторые из причин.
1. Во-первых, разрешенное использование земельного участка непосредственно влияет на кадастровую стоимость земельного участка.
Это весьма немаловажно для лиц, обладающих земельными участками на праве собственности, постоянного (бессрочного) пользования, или праве пожизненно наследуемого владения, поскольку они являются плательщиками местного налога – земельного налога (ст. 389 НК РФ), исчисляемого, исходя из кадастровой стоимости земельного участка, которая определяется в соответствии с земельным законодательством РФ (ст. 390 НК РФ).
Статьей 66 ЗК РФ предусмотрено, что для установления кадастровой стоимости земельных участков проводится государственная кадастровая оценка земель. Эта государственная кадастровая оценка осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации об оценочной деятельности.
Федеральным законом «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» предусмотрено, что государственная кадастровая оценка проводится по решению исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или в случаях, установленных законодательством субъекта Российской Федерации, по решению органа местного самоуправления не реже чем один раз в пять лет с даты, по состоянию на которую была проведена государственная кадастровая оценка. Орган, принявший решение о проведении государственной кадастровой оценки, является заказчиком работ по определению кадастровой стоимости. Причем при определении кадастровой стоимости земельного участка оценщики руководствуются не только стандартами и правилами оценочной деятельности, но и, в том числе, актами уполномоченного федерального органа, осуществляющего функции по нормативно-правовому регулированию оценочной деятельности.
Таким органом в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 05.06.2008 г. № 437 является Министерство экономического развития. Данным министерством были разработаны
методические указания по государственной кадастровой оценке земель населенных пунктов (Приказ Министерства экономического развития и торговли РФ от 15.02.2007 № 39), которые устанавливают состав факторов стоимости, определяемый для каждого вида разрешенного использования земельных участков. Таким образом, кадастровая стоимость земельного участка непосредственно зависит от его вида разрешенного использования.
Кадастровая стоимость земельного участка также важна и для арендаторов земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, поскольку размер арендной платы также зависит от кадастровой стоимости земельного участка, а, следовательно, и от вида его разрешенного использования (Постановление Правительства РФ от 16.07.2009 № 582 «Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации».
____________________________________________________________________
Принципы определения арендной платы, сформулированные в вышеуказанном Постановлении Правительства РФ, являются общеобязательными при определении арендной платы за находящуюся в публичной собственности землю для всех случаев, когда размер этой платы определяется не по результатам торгов и не предписан федеральным законом, а согласно его требованиям подлежит установлению соответствующими компетентными органами в качестве регулируемой цены (Постановление Президиума ВАС РФ от 17.04.2012 № 15837/12).
________________________________________________________________________
Предусмотренный Правительством РФ принцип экономической обоснованности, в соответствии с которым арендная плата устанавливается в размере, соответствующем доходности земельного участка с учетом категории земель, к которой отнесен такой земельный участок, и его разрешенного использования повлиял на позицию судов при рассмотрении споров, связанных с определением арендной платы за пользование находящимися в государственной или муниципальной собственности земельными участками, предоставленных по договору аренды, в котором предусмотрены несколько видов их разрешенного использования.
В этом случае применение в целях расчета арендной платы того вида разрешенного использования, для которого предусмотрены более низкие ставки арендной платы и коэффициенты переходного периода, не будет учитывать другого имеющего место разрешенное использование земельного участка, для которого предусмотрен другой размер ставок и коэффициентов, и, следовательно, будет нарушать принцип экономической обоснованности (Постановление ФАС Западно-сибирского округа от 25.06.2013 по делу № А75-7318/2012).
Стоит также отметить, что суды при разрешении споров, связанных с разрешенным использованием земельных участков для определения надлежащего вида разрешенного использования нередко ссылаются на вышеуказанные Методические указания, утвержденные Приказом Министерства экономического развития и торговли РФ от 15.02.2007 № 39 (например, ФАС Западно-сибирского округа в своем постановлении от 28.06.2013 г. по делу № А67-5719/2012). Однако п. 2 ст. 7 ЗК РФ предусмотрено, что виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений. На настоящий момент такой классификатор не утвержден. В Постановлении ФАС Восточно-сибирского округа от 15 августа 2013 г. N А19-19112/2012 указано: «Судами обоснованно учтено, что классификатор видов разрешенного использования земельных участков не утвержден, вследствие чего правовая основа для однозначного наименования видов разрешенного использования земельных участков отсутствует».
Просматривается тенденция, согласно которой суд, нацеленный на применение принципа экономической обоснованности и, соответственно, обеспечения доходности земельного участка, применяет, либо не применяет ту или иную норму (с указанием соответствующего обоснования) для соблюдения интересов, прежде всего, государственных или муниципальных органов, участвующих в деле.
Так, например, отказ в изменении разрешенного использования земельного участка аргументирован не только тем, что истец при направлении в Администрацию города Иркуцка соответствующего заявления не указывал о представлении разрешения именно на условно-разрешенный вид использования земельного участка, но и тем, что имеется возможность использования земельного участка и находящемся на нем объектов капитального строительства без установления приведения их в соответствие с установленными градостроительным регламентом видов разрешенного использования со ссылкой на п. 8 ст. 36 ГрК РФ, признав обоснованным аналогичный довод ответчика в лице Администрации города Иркуцка (Постановлении ФАС Восточно-сибирского округа от 15 августа 2013 г. N А19-19112/2012). Стоит отметить, что в рассматриваемом случае вид разрешенного использования, об изменении которого просило общество (истец) не соответствовало утвержденным документам территориального планирования (Генеральному плану города), документам градостроительного зонирования (проекту планировки части территории города) и утвержденным на момент принятия обжалуемых актов документам градостроительного зонирования – Правилам землепользования и застройки части территории города.
Между тем, согласно нормам действующего законодательства:
- документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений или реализации таких решений (п. 3 ст. 9 ГрК РФ);
- градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования (п. 3 ст. 85 ЗК РФ).
- вплоть до принятия правил землепользования и застройки, но применительно к городу Москве и Московской области до 31.12.2014 года …разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства определяется в соответствии с проектом планировки территории, в границах которой расположены земельные участки и объекты капитального строительства (ст. 4 Федерального закона «О введении в действие Градостроительного кодекса РФ»).
Разрешенное использование земельного участка и сведения о его кадастровой стоимости входит составной частью в состав сведений государственного кадастра недвижимости (ГКН). Изменение разрешенного использования земельного участка в обязательном порядке должно быть учтено в ГКН. В соответствии с федеральным законом от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (далее – «Закон о ГКН») внесение вышеуказанных изменений в ГКН осуществляется как на основании соответствующего заявления с приложением необходимых документов (в том числе, копия документа, подтверждающего в соответствии с федеральным законом установленное разрешенное использование, например, градостроительный регламент), так и на основании соответствующих документов, поступивших в орган кадастрового учета в порядке информационного взаимодействия с органами государственной власти и органами местного самоуправления). Согласно ст. 15 Закона о ГКН указанные органы в срок не более 5 рабочих дней со дня принятия решения об изменении вида разрешенного использования земельного участка представляют копию такого решения. Если в орган кадастрового учета поступило заявление о кадастровом учете в связи с изменением, в том числе, вида разрешенного использования земельного участка, а вышеуказанная копия решения не поступила из уполномоченного органа государственной власти или органа местного самоуправления, то орган кадастрового учета запрашивает этот документ самостоятельно.
Целесообразно заметить, что в разрешении судами споров хозяйствующих субъектов с Администрациями муниципалитетов, органами кадастрового учета, предметом которых является изменение вида разрешенного использования земельного участка, сложился подход (примененный позднее ФАС МО по делу № А67-5719/2012), ранее отраженный в постановлениях Президиума ВАС РФ от 29.05.2012 (по делам № А27-12216/2010, № А-27-12204/2010, которые вошли в Обзор правовых позиций Президиума ВАС РФ по вопросам частного права):
– изменение вида разрешенного использования земельного участка осуществляется на основании градостроительного регламента, а изменение вида разрешенного использования земельных участков, виды разрешенного использования которых градостроительному регламенту не соответствуют, может осуществляться путем приведения их в соответствие с видами разрешенного использования, установленными градостроительным регламентом;
– при отсутствии доказательств изменения фактического использования земельного участка недопустимо изменение его ранее установленного вида разрешенного использования;
– выбор вспомогательного вида разрешенного использования без выбора основного вида разрешенного использования не предусмотрен ни федеральными, ни местными нормативными актами. Вспомогательный вид разрешенного использования не может быть единственным, а при включении его в ГКН в качестве второго и последующих видов использования кадастровая оценка земельного участка с несколькими видами разрешенного использования осуществляется в соответствии с Методическими указаниями по государственной кадастровой оценке земель населенных пунктов, утвержденных приказом Министерства экономического развития и торговли РФ от 15.02.2007 № 39, исходя из того вида, по которому при расчете получается наибольшее значение показателей.
_________________________________________________________________________
Ситуация (к вышеуказанному подходу): до того, как были утверждены правила землепользования и застройки, включающие в себя, в том числе градостроительный регламент, ранее в отношении земельного участка был установлен определенный вид его разрешенного использования – земли производственной застройки. Фактически на земельном участке расположена АЗС для заправки транспорта ТЭЦ, а не для неограниченного круга лиц.
Потом были утверждены правила землепользования и застройки, установившие для зоны, в которой находился земельный участок, как основные виды разрешенного использования (в том числе производство электрической и тепловой энергии…), так и вспомогательные виды разрешенного использования (линейные объекты и объекты инженерной инфраструктуры).
После утверждения правил землепользования и застройки администрация области устанавливает кадастровую стоимость вышеупомянутого земельного участка с определением его вида разрешенного использования – линейные объекты и объекты инженерной инфраструктуры (то есть вспомогательный вид разрешенного использования).
На основании постановления администрации области (не имевшей установленных законом полномочий на принятие решения об изменении вида разрешенного использования земельного участка) общество обращается в орган кадастрового учета с заявлением об учете изменений в ГКН в связи с изменением разрешенного использования. Орган кадастрового учета выносит решение об учете изменений.
Но изменение вида разрешенного использования земельного участка привело к несоответствию фактического вида его использования разрешенному.
Спустя некоторое время после кадастрового учета изменений администрация местного самоуправления города обращается в суд с требованием к органу кадастрового учета о признании незаконным его действий по внесению изменений в ГКН.
_________________________________________________________________________
Очень важный момент!
Помимо соблюдения предусмотренной нормативно-правовыми актами порой непростой процедуры изменения вида разрешенного использования земельного участка собственникам земельных участков, имеющих намерение изменить их вид разрешенного использования на другой вид такого использования, предусматривающий строительство и (или) реконструкцию объекта капитального строительства, теперь придется нести бремя официально установленных затрат в виде платы за изменение разрешенного использования земельного участка. Данная плата введена законом города Москвы от 10.07.2013 г. № 42, который внес изменения в Закон города Москвы от 19.12.2007 г. № 48 «О землепользовании в городе Москве».
Размер платы определяется с учетом разницы между кадастровой стоимостью земельного участка с установленным на день подачи заявления собственника земельного участка вида разрешенного использования и кадастровой стоимостью земельного участка с измененным на основании соответствующего решения уполномоченного органа исполнительной власти города Москвы видом разрешенного использования. Законом предусмотрено, что порядок определения платы за изменение вида разрешенного использования земельного участка устанавливается Правительством Москвы.
С учетом выше рассмотренных основ процедуры определения кадастровой стоимости земельного участка, представляется, что размер платы для части собственников (при изменении на вышеуказанный вид использования) земельных участков немалых размеров, находящихся, например, в границах «новой Москвы», размер платы будет весьма внушительным.
Законодатель предусмотрел перечень обстоятельств, исключающих взимание вышеуказанной платы, но представляется, что при его установлении, так же как и при установлении принципа определения размера платы, руководящим являлся принцип все той же «экономической обоснованности», а проще говоря – принципом обеспечения доходности.
