Каждый законно находящийся на территории Российской Федерации человек имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства (ч. 1 ст. 27 Конституции РФ). Свободе выбора места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации предшествует право каждого, кто на законных основаниях находится на территории какого-либо государства, на свободу выбора места жительства в пределах этого государства, которое провозглашено Международным пактом о гражданских и политических правах (ст. 21 пакта) и признается Конвенцией о защите прав человека и основных свобод (ст. 2 Протокола №4), которые являются в силу ст. 15 Конституции РФ составной частью правовой системы РФ.
Свобода выбора места жительства или пребывания, являясь одним из существенных элементов свободы личности, условием профессионального и духовного развития человека и одновременно неотъемлемой составляющей нормативного механизма реализации основных прав и свобод личности, предполагает непосредственное участие государства в реализации этих прав (Постановление КС РФ от 04.04.1996 г. № 9-П).
Вводя в правовое регулирование в качестве публично-правового механизма фиксации свободно избранного человеком места жительства институт регистрационного учета и закрепляя обязанность граждан РФ регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ, законодатель исходил из того, что именно с местом жительства связывается, как правило, реализация гражданами РФ принадлежащих им прав и свобод как в публично-правовой, так и в частноправовой сферах.
Как неоднократно отмечал Конституционный Суд РФ, место жительства гражданина должно быть определено с достаточной точностью не только в целях административного учета во избежание осложнения деятельности органов публичной власти, которые должны располагать достоверной информацией о том, где фактически проживает гражданин, а не где он формально зарегистрирован в силу невозможности регистрации по фактическому месту проживания, но и в целях использования такового правового средства, как регистрация, в качестве юридического факта, встроенного в механизмы правового регулирования в области гражданских, жилищных, семейных и иных правоотношений (постановления КС РФ от 24.11.1995 г. №14-П, от 04.04.1996 г. №9-П, от 15.01.1998 г.№2-П, от 02.02.1998 г. №4-П, от 02.06.2011 г. №11-П, определения от 13.07.2000 г. №185-О, от 06.10.2008 г. №619-О-П, от 13.10.2009 г. №1309-О-О и др.).
Несмотря на то, что право на свободу выбора места жительства не исключает выбор постоянного места жительства, находящегося за пределами населенных пунктов, и понятия «место жительства», и «место пребывания» определены в Законе РФ «О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ» без привязки к населенному пункту, гражданам РФ уже пришлось столкнуться с массой проблем, возникших в этой связи.
Федеральный закон «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан», принятый 15.04.1998 г. за №66-ФЗ, определил в ст. 1 садовый земельный участок как «земельный участок, предоставленный гражданину или приобретенный им для выращивания плодовых, ягодных, овощных, бахчевых или иных сельскохозяйственных культур и картофеля, а также для отдыха (с правом возведения жилого строения без права регистрации проживания в нем и хозяйственных строений и сооружений)», в то же время, противопоставив ему дачный земельный участок, на котором допускается возводить жилой дом с правом регистрации в нем.
Запрет на регистрацию граждан в пригодных для постоянного проживания жилых строениях, принадлежащих гражданам на праве собственности и расположенных на садовых земельных участках и вынуждал их либо регистрироваться не по месту фактического проживания, либо вообще лишал их возможности встать на регистрационный учет по месту жительства (например в случае отсутствия другого места жительства), что создало почву для многочисленных обращений граждан в суд с заявлениями об оспаривании отказов органов ФМС в регистрации заявителей по месту жительства/пребывания. Жалобы отдельных граждан дошли до Конституционного Суда РФ, который в своем Постановлении от 14.04.2008 г. №7-П признал не соответствующим Конституции РФ, ее статьям 19 (части 1 и 2), 27 (часть 1) и 55 (часть 3), абзац второй ст. 1 Федерального закона №66-ФЗ в той части, в какой им ограничивается право граждан на регистрацию по месту жительства в пригодном для постоянного проживания жилом строении, расположенном на садовом земельном участке, который относится к землям населенных пунктов.
Однако Конституционный Суд не учел, что садовые земельные участки могут располагаться не только на землях населенных пунктов, но и на землях сельскохозяйственного назначения. Таким образом, собственники жилых строений, расположенных на садовых земельных участках за границами населенных пунктов, не обрели право на регистрацию по месту проживания или пребывания (Определение Московского областного суда от 20.04.2010 г. по делу №33-7796/2010).
30.06.2011 г. Конституционный Суд РФ вынес Постановление № 13-П, в котором признал не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 27 (часть 1) и 55 (часть 3) абзац второй ст. 1 Федерального закона №66-ФЗ в той части, в какой им исключается возможность регистрации граждан по месту жительства в принадлежащих им на праве собственности жилых строениях, которые пригодны для постоянного проживания и расположены на садовых земельных участках, относящихся к землям сельскохозяйственного назначения.
Согласно ст.14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в случае, если садовый или дачный участок расположен в пределах земель населенного пункта, муниципалитет обязан организовать электро-, тепло-, газо- и водоснабжение, водоотведение и снабжение населения топливом. Однако если подобный участок расположен на землях сельскохозяйственного назначения, бремя проведения коммуникаций и поддержания инфраструктуры в работоспособном состоянии возлагается на участников садового или дачного товарищества.
В преддверии выборов в Государственную Думу РФ, которые состоятся 18 сентября 2016 г., необходимость обеспечения социальными гарантиями граждан, постоянно проживающих на садовых и дачных участках, приобрела особо важное значение для народных избранников. В этой связи 19 мая 2016 г. в Государственную Думу был внесен законопроект №1076582-6 (http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28Spravka%29?OpenAgent&RN=1076582-6), в котором предлагается отнести к землям населенных пунктов земельные участки, предоставляемые для ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства, при этом действие закона предполагается распространить также на участки, предоставленные до момента его вступления в силу. Перевод уже предоставленных земельных участков в земли населенных пунктов планируется завершить до 1 июля 2017 г.
Полагаем, что практическая реализация положений законопроекта в случае его принятия невозможна без приведения в соответствие с ним действующего российского законодательства.
Из смысла и содержания ст.85 Земельного кодекса РФ (ЗК РФ) следует, что земельные участки в пределах жилых зон земель населенных пунктов могут быть предоставлены гражданам под индивидуальное жилищное строительство или ведение личного подсобного хозяйства. Согласно п.5 ст.85 ЗК РФ, земельные участки в составе жилых зон предназначены для застройки жилыми зданиями, а также объектами культурно-бытового и иного назначения, при этом использования жилых зон для ведения садоводства и дачного хозяйства действующим законодательством не предусмотрено.
В то же время, в отношении земельных участков, предназначенных для дачного строительства, садоводства и огородничества, действуют Методические указания по государственной кадастровой оценке земель населенных пунктов (Приказ Минэкономразвития РФ от 15.02.2007 г. № 39), что предполагает возможность предоставления таких земельных участков в пределах земель населенных пунктов. Кроме того, в Постановлениях Конституционного Суда РФ, рассмотренных выше в статье, рассматривалась регистрация граждан в строениях, возведенных на садовых земельных участках, расположенных в границах земель населенных пунктов. В пользу возможности предоставления садового земельного участка в землях населенных пунктов можно истолковать и ст.4 Федерального закона от 7 июля 2003 г. № 112-ФЗ «О личном подсобном хозяйстве», согласно которой земельный участок в пределах населенного пункта может быть использован для ведения личного подсобного хозяйства, в том числе, для производства сельскохозяйственной продукции. В связи с вышеизложенным, представляется целесообразным внести соответствующие изменения в ст.85 ЗК РФ.
В соответствии с п.1 ст.8 ЗК РФ, перевод в земли населенных пунктов земель иных категорий независимо от их форм собственности осуществляется путем установления или изменения границ населенных пунктов в порядке, установленном настоящим ЗК РФ и законодательством РФ о градостроительной деятельности. Согласно ст.84 ЗК РФ, установление или изменение границ населенных пунктов предполагает:
утверждение или изменение генерального плана городского округа, поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования;
утверждение или изменение схемы территориального планирования муниципального района, отображающей границы сельских населенных пунктов, расположенных за пределами границ поселений (на межселенных территориях).
Федеральным законом от 21.12.2004 г. №172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» установлен порядок перевода земель в иные категории, в соответствии с п.5 ст.2 которого уполномоченные государственные или муниципальные органы вправе ходатайствовать о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую в связи с установлением или изменением черты населенных пунктов. При этом согласно п.4 вышеупомянутой статьи, в подобном ходатайстве в обязательном порядке должен быть указан кадастровый номер земельного участка. В пояснительной записке автор законопроекта утверждает, что не менее 30 процентов владельцев дачных земельных участков не зарегистрировали свои права должным образом. Из этого утверждения логически следует, что с большой долей вероятности такие земельные участки не имеют кадастровых номеров.
Таким образом, для надлежащего перевода земель сельскохозяйственного назначения, на которых размещены дачные и садовые земельные участки, в земли населенных пунктов, необходимо организовать постановку земельных участков на кадастровый учет, включить земельные участки в существующие населенные пункты либо создать новые населенные пункты в границах существующих садовых и дачных товариществ. С учетом вышеизложенного, считаем явно недостаточным шестимесячный срок, отведенный в законопроекте для изменения категорий земель, в границах которых расположены предоставленные земельные участки.
В финансово-экономическом обосновании к законопроекту отмечается, что принятие законопроекта не повлечет дополнительные расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета. Полагаем, что автор законопроекта не в полной мере осознает затраты, которые необходимо понести муниципальным образованиям для обеспечения необходимой инфраструктурой земель населенных пунктов, вновь создаваемых и расширяемых за счет садовых и дачных земельных участков. Средства на подобные масштабные проекты, как правило, поступают в порядке дотаций из бюджетов субъектов РФ, которые, в свою очередь, формируются, в том числе, за счет субсидий, предоставленных из федерального бюджета.
Выражаем надежду, что корректировка законопроекта в процессе его рассмотрения Государственной Думой позволит достичь заложенной в нем благой цели.
Авторы статьи:
Владимир Терешин, юрисконсульт юридической фирмы Alta Via
Михаил Божор, юрисконсульт юридической фирмы Alta Via
